日前，国土资源部联合发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部印发了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》（国土资规〔2015〕5号）。这一文件的出台，是国土资源部门认识新常态、适应新常态、引领新常态的主动作为；是落实党中央、国务院促进新产业新业态发展、推进大众创业万众创新新要求的具体体现；是认真履行国土资源职责新定位，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构优化的重大举措。文件的实施，将对稳增长、促改革、调结构、惠民生产生积极的推动作用。

　　一、出台背景

　　（一）落实新要求。2014年中央经济工作会议指出，认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑；要努力保持经济稳定增长，逐步增强战略性新兴产业和服务业的支撑作用。李克强总理在今年《政府工作报告》中强调，要主动适应和引领经济发展新常态，坚持不懈依靠改革推动科学发展，推动大众创业、万众创新，推动产业结构迈向中高端，“把一批新兴产业培育成主导产业”。2013年以来，党中央、国务院先后下发文件，对生产性服务业、科技服务业、文化创意和设计服务与相关产业融合发展、《中国制造2025》、发展信息产业新业态、“互联网+”行动计划等新产业、新业态做出了系统部署，这些都对土地资源利用和管理工作提出了新要求，需要全面统筹落实。

　　（二）适应新需求。新产业涉及行业众多，新业态、新模式不断涌现。以战略性新兴产业为例，根据《战略性新兴产业重点产品和相关服务指导目录》和《战略性新兴产业分类（2012）》（试行），战略性新兴产业7个重点产业对应着国民经济行业359个类别、3100项产品与服务。调研显示，新产业新业态在用地上主要有五个特点：一是用地布局以园区集中模式为主，且普遍呈现出产学研密切合作、高度融合的特点；二是研发、制造、服务活动融合度高，多种用地类型混合，功能密不可分；三是以研发、高技术服务为主要内容的高端技术型人才，对工作环境要求的多元化、个性化特征明显；四是新产业、新业态中的中小微企业多，一般需要经历“研发—孵化—产业化”的过程，用地期限存在不确定性；五是新产业、新业态中的企业和项目，在不同发展时期，用地规模大小不一，阶段性特征明显。基于以上特征，为支持新产业、新业态发展，需在坚持依法行政和建设法治国土要求下，进一步改革创新，完善土地政策，适应产业发展新需求。

　　（三）履行新定位。2014年，国土资源部按照党中央、国务院的决策部署，确立了“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”的职责新定位，要求努力把握新常态给国土资源管理工作带来的机遇和挑战，观念上要主动适应，认识上要尽快到位，方法上要抓紧改进，工作上要更加得力，走出一条新常态下国土资源事业改革发展新路，围绕经济发展保持中高速增长、结构调整迈向中高端水平目标，以更加有力的措施服务宏观调控、推动结构调整、促进经济稳定增长。因此，研究制定促进新产业、新业态发展壮大和推进大众创业、万众创新的用地支持政策，成为国土资源部认真落实中央产业发展新要求、主动适应产业用地新需求、全面履行职责新定位的一项重要具体措施。

　　二、加大新产业新业态用地支持力度

　　（一）积极保障新产业发展用地。新产业、新业态是竞争高地，是转变经济发展方式和推动产业结构迈向中高端的关键。确保新产业、新业态发展用地，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构调整是国土资源管理职责所在。因此，文件重点提出三项用地保障措施。一是明确保障范围。随着创新驱动发展战略的加快实施，对不断涌现的新产业、新业态，文件提出，不仅要重点保障当前国家鼓励发展的战略性新兴产业、《中国制造2025》、“互联网+”等新产业用地，对于今后国家鼓励发展的新产业、新业态，各地也可结合地方实际，纳入重点保障范围。二是优先安排新产业用地供应。以“先存量、后增量”的原则，优先安排新产业用地供应。对新产业发展快、用地集约且需求大的地区，可适度增加年度新增建设用地指标。三是明确新产业、新业态用地类型。对于典型类型的新产业、新业态建设项目，文件明确了其落实用地的土地用途。对于土地用途不明确的，文件设计了工作程序，可由县级以上城乡规划部门会同国土资源等相关部门论证明确新业态项目土地用途，在现有国家城市用地分类的基础上以制定地方标准的形式予以明确，并向社会公开后实施。

　　（二）多种方式供应新产业用地。为适应新产业中小企业多、起步阶段竞争力弱、用地期限不确定及在不同发展时期用地规模差别大等特征，文件在土地供应方式方面提出了差别化支持措施。一是鼓励以租赁方式或先租后让、租让结合方式供应土地，租赁方式有利于减轻中小企业一次性缴纳土地出让价款的资金压力，先租后让、租让结合方式有利于较好适应已进入产业化发展阶段、有一定竞争实力但市场前景尚不明朗的新产业企业的用地特点，也有利于土地的节约集约利用。实行先租后让、租让结合的项目，需以招标拍卖挂牌方式供应土地的，可在租赁供应时实施招标拍卖挂牌程序，租赁期满符合条件拟转为出让土地的，根据《协议出让国有土地使用权规范》，可以协议方式办理出让手续。二是在坚持发挥土地资源市场化配置决定性作用的同时，进一步发挥土地供应的政策引导作用，允许在不排除多个市场主体竞争的前提下，将产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件，同时加强对相应前置条件落实的监管。

　　（三）差别化保障新业态用地。随着经济发展和科技进步，新业态的多样化用地需求日益旺盛。对此，依据相关法律和国务院规定，文件提出了政策措施，引导光伏、风力发电等产业项目使用未利用土地；对新能源汽车充电设施、移动通信基站等用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施用地，除支持采取配建方式落实用地外，文件还将依法设立地役权作为一种重要的用地方式予以推行。地役权作为《物权法》确立的用益物权，充分体现了市场配置、节约集约原则，操作简便易行，在《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（国办发〔2014〕35号）文件中首次应用，取得了较好效果，此次予以了进一步推广。

　　（四）鼓励盘活利用现有用地。推动产业结构迈向中高端、实施创新驱动发展战略，现有企事业单位是重点；以土地利用方式转变促进产业结构调整，提高节约集约用地水平，盘活利用现有建设用地是重点；从众创空间建设实践和国家政策要求看，主要利用现有房产、土地是重点。因此，按照党中央、国务院关于支持制造业迈向中高端、发展生产性及科技服务业、鼓励建设创新创业平台、实施“互联网+”计划、科研院所企业化改革等重大决策部署，依据国务院支持服务业、国有企业改革的相关用地政策，对盘活利用现有用地发展新产业新业态的政策进行了细化和具体化。对传统工业转为先进制造业或与生产性服务业融合发展、工业企业和科研机构整体或部分转型为生产性服务业、兴办创客空间、发展“互联网+”业务的，给予其使用的现有土地用途和权利一定的转换过渡期，以促进产业结构转型平稳过渡。对依托国家实验室等现有科研设施构建创新平台的，因其属于现有设施开放和高效使用，主体功能未发生变化，允许其继续保持土地原用途和权利类型不变。科研院所企业化改革，既属于创新驱动发展战略的重要内容，也属于事业单位改制的重要内容，因此允许其按国有企业改制政策进行土地资产处置。

　　（五）引导新产业集聚发展。集聚既是新产业发展的客观规律，也是节约集约用地的重要方式，党中央、国务院有明确要求，地方有广泛实践。文件据此进一步提出了政策措施，对开发区、产业集聚区的重点企业，在科研项目等资金安排上予以支持，支持以产业链为纽带集中布局新产业；通过集中规划建设生产和研发用房、给予租金补贴、鼓励盘活存量房产等途径，满足中小企业创业经营场所需求，保障中小企业发展空间；适应新产业发展需求，借鉴国外经验，总结地方实践，允许工业用地兼容一定比例的生产性服务设施、科教用地兼容一定比例的科技和生活服务设施，发挥土地复合利用效益；根据新型城镇化要求，推动单一生产功能开发区、产业集聚区走向产城融合，为大众创业、万众创新和新产业、新业态发展营造便利、良好的生产和生活环境。

　　三、完善新产业用地监管

　　（一）建立部门联动机制。新产业新业态用地政策的落实，部门联动是关键。文件重点提出两项措施，一是为确保新产业、新业态发展新供用地落实，进一步细化了土地供应计划管理方式，明确由投资、产业部门提出新产业发展用地需求，城乡规划部门提出用地布局、建设时序意见，国土资源部门编制和落实土地供应计划；二是为提高过渡期政策的针对性和可操作性，准确界定政策适用对象，由投资和产业部门提供证明，作为国土资源部门执行政策的依据。

　　（二）建立共同监管机制。为确保土地供应后和过渡期政策实施后，用地单位能够严格执行与土地利用相关的产业发展要求，文件重点提出三项措施，一是土地供应时提出产业类型等相关要求作为供应条件的，土地成交后，提出要求的部门应要求土地使用权取得人提交项目用地产业发展承诺书，并对承诺书的履行进行监督；二是利用现有建设用地兴办新产业新业态项目的，由提出证明文件的政府部门对其经营方向进行监管；三是明确监管方式，通过建立定期核验评估制度，切实履行政府部门的监管职责。